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中国经济改革三十年历程的制度思考

从1978年至今，中国的改革开放已经走过30个年头。改革开放所要达到的目标，按照中共十七大的概括乃是“从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制、从封闭半封闭到全方位开放的伟大历史转折”。现在，这个历史转折还没有完全实现。为了完满地实现这个转折，我们应当认真总结30年的经验教训，让历史照亮我们未来的道路。

一个国家的经济发展，通常是由两个“车轮”驱动的：一个是技术，另一个是制度。对于中国这样一个经济技空调代理术水平处于落后地位的发展中国家而言，新的、效率更高的技术是在先进国家广泛存在并且可及的；但是，是否能够广泛运用这些新技术，却取决于是否拥有与这些技术相适应的制度体系。所以，在技术和制度这两个推动历史前进的车轮中，制度显然较之技术具有更加重要的意义。

灾难促进了改革共识(1970年代后期)

1949年中华人民共和国成立以后，共和国的领导人按照“三年准备、十年建设”新民主主义社会，然后逐步向社会主义过渡的设想进行，曾经在1950年代初期恢复国民经济的工作中取得巨大的成功。但是，在1952年土地改革实现和朝鲜停战以后，毛泽东批判了刘少奇等中共领导人组织执行的电子拉力实验机丈量结果不但用于验证理论新民主主义纲领，并在1953年正式确立“使生产资料的社会主义所有制成为我们国家和社会的唯一的经济基础”为目标的“过渡时期总路线”。1955年掀起“社会主义高潮”，迅速实现了对农业、手工业和资本主义工商业的“社会主义改造”。这样，中国效仿苏联的榜样，废除了市场制度，全面建立了苏联式的集中计划经济(命令经济)制度。

苏式集中计划经济制度刚一建立，其严重弊端就显现出来。在新民主主义条件下还拥有比较大的经营自主权的国有企业，这时完全变成上级行政管理机关的附属物，人、财、物，供、产、销全都由上级行政机关决定。这样的“生产单位”失去了经营自主权和生产积极性，生产效率和服务质量急剧下降，连国有企业的领导人也啧有烦言。面对党内外对苏式计划经济体制的批评，党政领导决定在保持国有经济的统治地位和坚持命令经济的前提下，对这一体制作出某些调整，适度扩大下级政府和国营企业权力和利益。这就是1956年中共八大决定进行的“经济管理体制改革”。

对于集中计划经济体制应当向哪个方向进行和进行哪些调整，领导人的意见是有差别的。例如，作为当时经济工作主要负责粉体设备人的陈云提出，要在集中计划经济体制中引入某些市场的因素，形成“三为主，三为辅”的经济格局，这就是在工商经营方面，国家经营和集体经营是工商业总是会蹦出许多颗粒造成许多灰尘的主体，但是附有一定数量的个体经营作为对国家经营和集体经营的补充；在生产计划方面，计划生产是工农业生产主体，按照市场变化而在计划许可范围内的自由生产是计划生产的补充；在社会主义的统一市场里，国家市场是主体，附有一定范围内国家领导的自由市场作为国家市场的补充。

作为党的最高领袖的毛泽东有更大的权威。他认为，苏式计划经济的弊病并不在于用行政命令配置资源，而在于“权力过分集中于中央”，管得过多，统得过死，抑制了各级地方政府、生产单位和职工的积控制球阀极性。这样，毛泽东在“体制下放”和“人民公社化”的制度基础上，发动了“超英赶美”的“大跃进”运动。上述“经济管理体制改革”招致了1958－1960年期间各地区、各部门、各单位争夺资源的大战，经济秩序一片混乱，耗费大量资源所换得的也只是一堆邀功的虚夸数字和严重的经济困难和生命损失。

毛泽东没有对“大跃进”造成的灾难引咎自责，相反认为“大跃进”失败的根本原因在于干部群众的“共产主义觉悟不高”和刘少奇、邓小平等党政负责人在“大跃进”失败后背离了他所倡导的“无产阶级专政下继续革命路线”。于是，就在1966年发动了“向走资本主义道路的当权派夺权”和“对党内外资产阶级全面专政”的“无产阶级文化大革命”。所谓“无产阶级专政下继续革命理论”同样具有极“左”的性质。毛泽东在“文化大革命”高潮中发表的“无产阶级专政理论”竟然宣布“按劳分配、货币交换，这些跟旧社会没有多少差别”，要和“党内走资派”一起加以消灭。在“文化大革命”中，以江青为首的“四人帮”疯狂夺取国家权力，并利用手中的权力胡作非为，最终使整个中国社会濒临崩溃的边沿。

在这种情况下，朝野上下一致认为旧路线和旧体制再也不能继续下去了，要求从变革中寻求救亡图存的出路。国务院副总理李先念在1978年7－8月召开的国务院务虚会上所作的总结中指出，当务之急，是既要大幅度地改变目前落后的生产力，也要多方面地改变生产关系，改变上层建筑，改变工农业企业的管理方式和国家对工农业企业的管理方式，改变人们的活动方式和思想方式。这反映了朝野上下在经历十年“文化大革命”的巨大灾难以后寻求变革的共识。

“摸着石头过河”和“双轨制”的形成(1978－1983年)

启动改革的第一个行动，是十一届三中全会发动解除极“左”思想束缚的“思想解放运动”。在这以前，《人民》、《红旗》杂志、《解放军报》发表的两报一刊社论《学习文件抓纲要》，提出了所谓“两个凡是”的方针，即“凡是毛主席作出的决策，我们都坚决维护；凡是毛主席的指示，我们都始终不渝地遵循”。“两个凡是”意味着继续执行造成了巨大灾难的极“左”路线和相关制度。这与当时全国上下普遍提出的终结极“左”路线、实现“拨乱反正”的诉求是完全对立的。于是，在邓小平的指导下，以1978年5月11日《光明》发表《实践是检验真理的惟一标准》的评论员文章为开端，在全国掀起了一场以“解放思想”为基本内容的启蒙运动，为改革开放奠定了思想基础。

不过在当时进行全面改革的理论准备不足的情况下，中国党政领导采取的策略是在保持命令经济占主体地位的条件下，作出了一些变通性的制度安排，为民间创业活动开拓出一定的空间。

第一，在土地仍归集体所有的条件下，以“包产到户”的形式恢复农民的家庭经营。

在1955年的农业合作化运动中，全国绝大多数农民都在“批判右倾保守思想”的强制光隔离器下加入了集体所有制的农业生产合作社，个体农民在土地改革运动中分得的土地也合并为不可分割的“集体财产”。除国家不包工资分配外，合作社已经与国营企业没有区别。1958年7月，毛泽东又号召把高级社合并组成“一大二公”的人民公社，土地、劳动力和其它生产资料都归“政社合一”的公社统一调配。

在实现“合作化”以后，农民依然希望重建自己的家庭经济。于是，一有风吹草动，他们就会在厚度大于25毫米时“实行生产制”的名义下提出“包产到户”的要求。但是毛泽东把“包产到户”和集体农民拥有的小块“自留地”、农民出售家庭产品的“自由市场”以及个体工商业户“自负盈亏”放在一起，合称为“三自一包”的“资本主义复辟逆流为实行此项实验项目”。每一次包产到户的要求都受到严厉的批判和制止。

“文化大革命”结束后，许多地区的农民再次提出实行包产到户的要求。当时出现的农业生产制有“包工到组”、“包产到户”和“包干到户”三种主要形式。现在通常称为“包产到户”的形式在当时称为“包干到户”。“包干到户”为主要形式的“包产到户”浪潮，首先在安徽兴起。“包干到户”的基本做法是：作为土地所有者的集体(一般由村委会代表)按人口或按劳动力将土地发包给农户经营，农户按承包合同完成国家税收、统购或合同定购任务，并向生产队上缴一定数量留存用作公积金和公益金，余下的产品全部归农民所有和支配，从而取消了生产队统一经营和统一分配，“交够国家的，留足集体的，剩下全是自己的”。因此，“包干到户”意味着农业经营方式由集体经营向家庭在承包来的土地上经营的根本转变。

除安徽外，四川、贵州、甘肃、内蒙古和河南等地“包产到户”也有了相当规模的发展，并且对促进当地农业发展起到了很好的作用。但是，上述地区的这种制度变革不被当时实行“两个凡是”方针的党中央所认可。直到1979年的中共十一届四中全会还规定：“不要包产到户”和“不许分田单干”。不过，随着邓小平掌握实际领导权和“两个凡是”的错误方针的终结，1980年9月，在中共中央批转的省市自治区党委第一书记专题座谈会纪要，即《关于进一步加强和完善农业生产制的几个问题》中，提出“在那些边远山区和贫困落后地区，长期‘吃返销，生产靠贷款，生活靠救济’的生产队，群众对集体丧失信心，因而要求包产到户的，也可以包产到户”。这一文件下发后，全国各种形式的承包制快速发展，其中发展最快的是“双包”(“包产到户”和“包干到户”)。1982年1月，中共中央、国务院发出关于农村经济政策的第一个“1号文件”中明确指出：“包工、包产、包干，主要是体现劳动成果分配的不同方法。包干大多是‘包产提留’，取消了工分分配，办法简便，群众欢迎。”这就使以“包干”为主要形式的承包制度有了正式的政策依据，从而使这种自下而上的自发制度演变得到了自上而下的确认。1983年初，实行以“包干到户”为主要形式的“双包”的生产队占全国生产队总数的98％。这意味着中国农业在继续保持土地公有制的条件下通过“承包”的方式使农民的家庭农场得以建立。